2017-02-06 08:54:20
農業(yè)供給側結構性改革 怎么看怎么干（政策解讀·聚焦中央一號文件①）
解讀人：中央農辦主任 唐仁健 采訪人：本報記者 趙永平 朱 雋
2月5日，中共中央、國務院公開發(fā)布《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》，這是新世紀以來，黨中央連續(xù)發(fā)出的第十四個指導“三農”工作的一號文件。今年的中央一號文件有何新意，農業(yè)農村形勢怎么看、今后怎么干？中央農村工作領導小組副組長、中央農辦主任、中央財辦副主任唐仁健進行了解讀。
主題咋定？
發(fā)展進入“新的歷史階段”，解決結構性矛盾問題，必須從供給側入手、在體制機制創(chuàng)新上發(fā)力
“經(jīng)過多年不懈努力，我國農業(yè)農村發(fā)展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。”今年的一號文件如是開篇，并提出把深入推進農業(yè)供給側結構性改革作為當前和今后一個時期農業(yè)農村工作的主線。
如何看待“新的歷史階段”？
唐仁健認為：“這是一個具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義的完整判斷。”
提出“新的歷史階段”，主要基于三個背景——
首先，基于黨中央對農產(chǎn)品供求關系的重大判斷。唐仁健說：“回顧改革開放30多年的歷程，每當農業(yè)發(fā)展和農產(chǎn)品供求發(fā)生重大變化，中央都會及時對農業(yè)農村形勢作出科學判斷、出臺重大舉措。”
去年3月，習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，新形勢下，農業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農業(yè)供給側結構性改革，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業(yè)政策改革和完善的主要方向。
唐仁健表示：“習近平總書記的重要論述，是對我國農業(yè)農村發(fā)展形勢的科學判斷，為我們做好當前和今后一個時期的‘三農’工作指明了方向，定下了基調，提供了重要遵循。”
其次，基于當前農業(yè)農村發(fā)展面臨的新情況新問題。“當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，認識、適應、引領新常態(tài)，需要我們正確認識農業(yè)農村發(fā)展所處的內外部環(huán)境。”
從外部看，經(jīng)濟增長換擋降速，農民外出務工和工資性收入增長明顯受限，財政收入增速放緩導致對農業(yè)農村投入的增幅明顯回落。
從內部看，農產(chǎn)品需求升級了，有效供給跟不上；資源環(huán)境承載能力到極限了，綠色生產(chǎn)跟不上；國外低價農產(chǎn)品進來了，國內競爭力跟不上；農民增收傳統(tǒng)動力減弱了，新的動能跟不上。
“這些問題，供給和需求兩側都不同程度存在，但矛盾的主要方面在供給側，突出的是結構性、體制性矛盾。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，就是要從供給側入手、在體制機制創(chuàng)新上發(fā)力，從根本上解決這些結構性矛盾問題。”唐仁健說。
第三，基于近些年“三農”工作的探索和實踐。近幾年，各地各部門在農業(yè)轉方式、調結構、促改革等方面進行了很多積極探索。唐仁健表示：“去年農業(yè)供給側結構性改革開了頭、有進展，但這項改革不是一年兩年能完成的，而是一個長期的歷史過程，到底應該怎么認識、怎么理解、怎么把握，需要在發(fā)展目標上再聚焦，在工作路數(shù)上再理清，在政策舉措上再加力。”
新階段也是一個逆水行舟、爬坡過坎的考驗期，一旦松勁，就可能陷入停滯徘徊，甚至滑坡倒退。唐仁健提醒，中央農村工作會議明確要求，深入推進農業(yè)供給側結構性改革，必須堅守三條底線——糧食生產(chǎn)能力不降低，農民增收勢頭不逆轉，農村穩(wěn)定不出問題。
要義何在？
可理解為“農業(yè)供給側結構調整+改革”，不同于以往的結構調整，是一場全方位的深刻變革
如何全面理解和把握農業(yè)供給側結構性改革的內涵要義？這與以往的農業(yè)結構調整有什么不同？
唐仁健表示，深入推進農業(yè)供給側結構性改革，是整個供給側結構性改革的重要一環(huán)，也是我國農業(yè)農村自身發(fā)展思路的一個重大轉變。其內涵要義，可以用“農業(yè)供給側結構調整+改革”這個公式來理解。
“要注意的是，農業(yè)供給側結構性改革不同于以往的結構調整，不是簡單的少種點什么、多種點什么，或尋求總量平衡、數(shù)量滿足，而是涵蓋范圍廣、觸及層次深的一場全方位變革。”唐仁健強調，過去農業(yè)結構調整，主要是為解決供給不足，現(xiàn)在更注重質量、效益、可持續(xù)發(fā)展；過去主要著力于生產(chǎn)結構，現(xiàn)在更注重產(chǎn)業(yè)結構、技術結構、經(jīng)營結構，促進農民增收、農業(yè)增效、農村增綠；過去主要著眼生產(chǎn)力范疇，現(xiàn)在更注重體制改革機制創(chuàng)新，激活農業(yè)農村發(fā)展的內生動力。
唐仁健說，推進農業(yè)供給側結構性改革，總體應把握以下三方面：
主要目標是增加農民收入、保障有效供給。他解釋，把“農民增收”放在第一位，這意味著，農業(yè)供給側結構性改革成不成功，不僅要看供給體系是否優(yōu)化、效率是否提高，更要看農民“錢袋子”是否鼓起來。供給體系優(yōu)化，最終目的也是為了讓城市消費者和農民實現(xiàn)雙贏。深入推進農業(yè)供給側結構性改革，必須著眼農民、關注農民，讓農民有活干、有錢賺。
主攻方向是提高農業(yè)供給質量。要以市場為導向，緊跟消費需求變化，不僅要讓人們吃飽、吃好，還要吃得健康、吃出個性；不僅滿足人們對優(yōu)質農產(chǎn)品的需求，還要滿足對農業(yè)觀光休閑等體驗性服務性需求，滿足對綠水青山的生態(tài)化綠色化需求，拓展農業(yè)多種功能，不斷提高農業(yè)綜合效益和競爭力。
根本途徑是體制改革和機制創(chuàng)新。農業(yè)供給側結構性改革，既是一場廣泛的生產(chǎn)力調整，也是一次深刻的生產(chǎn)關系變革。要用改革的辦法來推動農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質”的需求轉變。
唐仁健表示，農業(yè)供給側結構性改革是一個長期過程，不可能一蹴而就，還可能會經(jīng)歷陣痛，甚至付出一些代價，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯誤，改革底線不能失守。
何處發(fā)力？
調優(yōu)結構，調好方式，調順體系；激活市場，激活要素，激活主體
當前農業(yè)農村發(fā)展進入結構升級、方式轉變、動力轉換的平臺期，矛盾交織、千頭萬緒，推進農業(yè)供給側結構性改革從哪兒發(fā)力？
唐仁健說，總體上可以分為“農業(yè)供給側結構調整”和“改革”兩大板塊。第一個板塊包括三大調整、兩個支撐。
——調優(yōu)產(chǎn)品結構，突出“優(yōu)”字。消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展高端供給，大宗農產(chǎn)品要突出“優(yōu)質專用”，其他農產(chǎn)品要突出“特色優(yōu)勢”。一號文件提出，要統(tǒng)籌糧經(jīng)飼種植結構，發(fā)展規(guī)模高效養(yǎng)殖業(yè)，做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。
——調好生產(chǎn)方式，突出“綠”字。推行綠色生產(chǎn)方式，修復治理生態(tài)環(huán)境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留生存和發(fā)展空間。一號文件提出推進農業(yè)清潔生產(chǎn)、大規(guī)模實施農業(yè)節(jié)水工程、集中治理農業(yè)環(huán)境突出問題等政策措施。
——調順產(chǎn)業(yè)體系，突出“新”字。著力發(fā)展農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合，實現(xiàn)農業(yè)“全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值”。一號文件提出大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)、農村電商、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)等政策措施。
——強化科技支撐。就是要適應農業(yè)由量到質轉變的大趨勢，創(chuàng)新農業(yè)技術體系和技術路線。一號文件提出加強農業(yè)科技研發(fā)、強化農業(yè)科技推廣、完善農業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制等方面政策措施。
——強化基礎支撐。就是要補齊農業(yè)農村基礎設施和公共服務短板，增強農業(yè)農村發(fā)展后勁。為此，一號文件強調加強農田基本建設、改善農村人居環(huán)境和扎實推進脫貧攻堅等內容。
“改革板塊核心是理順政府和市場‘兩只手’關系，實現(xiàn)三大激活。”唐仁健表示。
激活市場。簡言之就是“市場定價、價補分離”，讓農產(chǎn)品價格主要由市場決定。去年實施玉米臨時收儲制度改革效果明顯，全國調減玉米3000萬畝，國內玉米價格逐步具備國際競爭力。一號文件提出，深化糧食等重要農產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革、完善農業(yè)補貼制度等。
激活要素。創(chuàng)新資源要素配置機制，喚醒農村沉睡資源。一號文件提出改革財政支農投入機制、加快農村金融創(chuàng)新、深化集體產(chǎn)權制度改革等重大政策舉措。
激活主體。加快推進農業(yè)經(jīng)營體系改革，激活各類人才到農業(yè)農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。我國經(jīng)營面積50畝以上的經(jīng)營主體已有350萬戶，無論是合作社、家庭農場，還是種養(yǎng)大戶，都非常有活力。一號文件提出了一系列政策舉措，培育發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營主體和服務主體。
錢從哪來？
任何時候，重農強農的調子不能變，力度不能減；做好整合和撬動兩篇大文章
有人提出，當前經(jīng)濟下行壓力大，國家財力緊，還要不要持續(xù)加大對“三農”的投入？面對農業(yè)農村發(fā)展新情況新問題，也有人提出，部分農產(chǎn)品庫存這么多，國際低價農產(chǎn)品進口沖擊這么大，還要不要進一步加強糧食生產(chǎn)？
對此，唐仁健明確表示：“正因為農業(yè)農村大勢穩(wěn)，基本面好，才為應對經(jīng)濟下行壓力，做好全局工作，提供了有力支撐。在任何時候，重農強農的調子都不能變，力度都不能減。”
如何進一步加大政策支持力度，促進農業(yè)農村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？“首先要堤外損失堤內補，在培育新動能上做文章，在壯大農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)上下功夫。”他說。
今年一號文件將壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)作為推進農業(yè)供給側結構性改革的重大舉措，在用地、融資、人才、基礎設施等方面作出了一系列的政策安排。
唐仁健提出，“要像當年抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣抓新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，使之成為農業(yè)農村發(fā)展新的增長點，成為農民持續(xù)較快增收新的動力源，在農村來一次新的‘異軍突起’。”
推進農業(yè)供給側結構性改革，離不開投入。“雖然當前財力緊張，但‘三農’支出不能減。”唐仁健說，確保農業(yè)農村投入，一方面確保增量，一號文件明確，“堅持把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，確保農業(yè)農村投入適度增加。”另一方面，就是用好用活存量，做好“整合”和“撬動”兩篇大文章。
整合，就是通過對存量資金進行統(tǒng)籌整合，集中力量把最該辦的事辦好。一號文件提出，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領作用，多層次多形式推進涉農資金整合；推進專項轉移支付預算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實行“大專項+任務清單”管理方式。“這些舉措，就是從源頭上、多層次多形式開展整合的有效方法。”
撬動，是將有限的財政資金用作“藥引子”，吸引金融和社會資本更多投向農業(yè)農村。一號文件提出推廣政府和社會資本合作、實行以獎代補和貼息、支持建立擔保機制、鼓勵地方建立風險補償基金等多種形式的撬動措施。
唐仁健表示，“撬動的難點是那些社會資本投入積極性不高的中長期、低回報大型基礎設施建設，可以借鑒易地扶貧搬遷的經(jīng)驗，千方百計創(chuàng)新融資方式，撬動政策性、開發(fā)性金融資金。”
有啥亮點？
建“三區(qū)”“三園”加“一體”，大規(guī)模實施農業(yè)節(jié)水，扶持鄉(xiāng)村工匠
今年中央一號文件有哪些突出的政策亮點？
唐仁健說，一是在推進農業(yè)供給側結構性改革的抓手、平臺、載體方面，提出建設“三區(qū)”“三園”加“一體”。
“三區(qū)”即糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)，是為確保國家糧食安全；建設重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，是為確保重要農產(chǎn)品基本供給；建設特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，是為滿足市場多樣化需求。通過“三區(qū)”建設，推動生產(chǎn)要素向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)聚集，切實將區(qū)域資源優(yōu)勢變成產(chǎn)品優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。
“三園”即現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園。建設現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園，目的是形成現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；建設科技園，目的是打造現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)新高地；建設創(chuàng)業(yè)園，是為各類人才在農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供扶持和服務。
“一體”是指田園綜合體。今年中央一號文件提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體。
二是在資源配置方面，提出大規(guī)模實施節(jié)水工程、盤活利用閑置宅基地。
“解決農業(yè)缺水問題，最根本、最有效的還是節(jié)水。”唐仁健表示，一號文件強調，要把農業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，提出加快完善支持農業(yè)節(jié)水政策體系等一系列政策舉措。
當前，農村存量集體建設用地利用粗放，盤活潛力巨大。與此同時，休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛。為此，一號文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地，采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農村三產(chǎn)融合發(fā)展。
唐仁健提醒，宅基地等集體建設用地利用中要注意兩點：一要嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所；二要注意保護農戶和農村集體經(jīng)濟組織的權利，防止集體資產(chǎn)被外來資本控制，影響農村社會穩(wěn)定。
三是在農業(yè)主體和人才保障方面，提出積極發(fā)展“三位一體”綜合合作，培養(yǎng)鄉(xiāng)村專業(yè)人才。
唐仁健說，農村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制以來，“分”的層面分得徹底、激勵充分，但“統(tǒng)”的層面統(tǒng)得不夠、明顯滯后。因此，一號文件提出，一方面要大力培育新型農業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式的規(guī)模經(jīng)營，另一方面要積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作。
在美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，鄉(xiāng)村規(guī)劃、住宅設計缺乏專門人才是瓶頸制約。一號文件提出鼓勵高等學校、職業(yè)院校開設相關專業(yè)和課程，培育一批專業(yè)人才，扶持一批鄉(xiāng)村工匠。
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