2017-11-01 11:28:00 石亞楠
本網(wǎng)訊 日前,黨的十九大報告明確提出,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。
這一實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗即將轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。10月31日,《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(以下簡稱“草案”)首次提請第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議,全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉表示,適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求,穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點。
當(dāng)前修改農(nóng)村土地承包法具有必要性和緊迫性。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革提出了一系列方針政策。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實情況看,隨著富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè),各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大,規(guī)?;?、集約化經(jīng)營水平不斷提升,呈現(xiàn)“家庭承包、多元經(jīng)營”格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等,都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。
這次農(nóng)村土地承包法修改的總體思路是:全面貫徹黨的十八大、十九大和歷次中央全會精神,圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線,堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖,進一步賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利,為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平,推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定提供制度保障。
吸納“三權(quán)”分置,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變
“三權(quán)”分置,是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。目前,農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地,流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。全國已有13個省份出臺了相關(guān)實施意見。
草案吸納了“三權(quán)”分置制度,規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。同時明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。為了加強對土地承包權(quán)的保護,草案規(guī)定,承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變,承包方的土地承包權(quán)不變。
如何確保實行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途?草案規(guī)定,承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的,發(fā)包方可以收取一定的費用,用于土地耕作,連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的,發(fā)包方可以依法定程序收回承包地,重新發(fā)包;土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的,發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同,收回土地經(jīng)營權(quán)。
為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包預(yù)期,草案規(guī)定,耕地承包期屆滿后再延長三十年。對此,劉振偉解釋:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,堅持農(nóng)村土地集體所有,堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位,堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定,核心是維護農(nóng)民土地權(quán)益。”
農(nóng)民進城落戶,自行選擇是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)
長期以來,進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護問題一直是社會關(guān)注的焦點。農(nóng)民進城落戶能不能以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前置條件?此次草案給出了明確答案。
黨的十八屆五中全會決定提出,維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此,草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。
劉振偉表示,鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程,現(xiàn)階段農(nóng)民進城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜,按照中央關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求,草案規(guī)定,維護進城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件,是否保留土地承包經(jīng)營權(quán),由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶,納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的,支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。
草案還進一步明確了農(nóng)村婦女該享有的土地承包權(quán)益。在借鑒一些地方開展土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)登記的做法的基礎(chǔ)上,草案規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入,更好地保護了農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。
賦權(quán)第三方經(jīng)營主體,土地經(jīng)營權(quán)或可出租(轉(zhuǎn)包)、入股
賦予第三方經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán),是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一個重要內(nèi)容。草案規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn);第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或者其委托代理人書面同意,并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。
對于土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保權(quán)能,草案使用了“融資擔(dān)保”的概念,包含了抵押和質(zhì)押等多種情形,既解決農(nóng)民向金融機構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題,又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。草案規(guī)定,承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意,可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。
為落實黨的十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神,草案增加了土地經(jīng)營權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的規(guī)定。“鑒于土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營尚處于探索階段,實踐中的做法也不盡相同,為此草案只作出原則性規(guī)定,具體可依實踐發(fā)展需要再由行政法規(guī)規(guī)范。”劉振偉說。