2018-03-20 09:13:00
宅基地“三權分置”——
喚醒“沉睡”資源 釋放發(fā)展活力
宅基地制度是我國農村社會的一項重要基礎性制度,承載著穩(wěn)定社會、安定農民的特殊功能。承包地“三權分置”是新的歷史條件下,農村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后,我國探索農村宅基地“三權分置”,必將對進一步深化宅基地改革,盤活農村土地資源要素,
宅基地現(xiàn)狀:違法用地、無序建房與閑置并存
經(jīng)過多年的發(fā)展,宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系,保障了農民“居者有其屋”,對于農村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而,隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農村人口大量向外轉移,宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題。
“首先是閑置浪費現(xiàn)象嚴重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農科院副院長趙皖平指出,當前農村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在,違法用地與大量農村宅基地半閑置或閑置浪費現(xiàn)象并存。雖然我國出臺了鼓勵農民將其閑置宅基地退還給集體的相關政策,但因政策普及率不高以及其他因素影響,多數(shù)農民處于觀望狀態(tài),使得閑置宅基地成了農村“沉睡”的資產。
“另外,隨著農村經(jīng)濟快速發(fā)展,廣大農民改善居住條件的積極性日益高漲,農村出現(xiàn)了‘建房熱’,其中存在占用基本農田建房、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象,追著公路建房、追著‘風水’建房等無序建房問題仍比較突出。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。
之所以出現(xiàn)這些問題,梁鳴認為,一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下,雖減輕了農民負擔,促進了農村繁榮穩(wěn)定。但隨著時代的發(fā)展,出現(xiàn)了農民進城務工不能遷戶、城市居民到農村租房養(yǎng)老等新情況,“有錢多建、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農民進城購買商品房后,原宅基地大量閑置,“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對這些新情況、新問題,我們尚缺乏針對性的管理制度。
二是政府對村莊農宅的建設缺乏有效指導。住房和城鄉(xiāng)建設部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》,但沒有對村莊新建住宅必須進行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》,目前尚處于起步探索階段,宅基地辦證等工作尚未展開。農村基層組織對宅基地登記確權工作缺乏熱情,地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。
如何監(jiān)管:既要規(guī)范管理,也要嚴格執(zhí)法
“農村宅基地管理是關系到農民切身利益、農村社會穩(wěn)定和新農村建設的大事。因此,統(tǒng)籌管理好農村宅基地,對于改善農民生活、促進農村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。”趙皖平說。
梁鳴認為,推進宅基地管理制度改革,首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)?;鬓D帶來的新情況、新問題,修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》,出臺新的《農村宅基地管理辦法》,切實加強對農村宅基地的管理。
其次,要加快明晰宅基地權屬。梁鳴提出,建議結合第三輪土地普查,實施宅基地普查,摸清用地底數(shù)和農民現(xiàn)有宅基地狀況,做好使用權登記、發(fā)證工作,建立數(shù)據(jù)庫,依托大數(shù)據(jù)實行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎上,進一步明確農村集體所有制的內部結構、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等,做到權屬明晰、管理規(guī)范。
怎么利用:堅守底線,不越紅線,盤活資源
“去年的中央經(jīng)濟工作會議、中央農村工作會議,還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展,就是要改變農村有資源、缺要素的現(xiàn)狀,盤活農村各種閑置的資源、土地。”全國政協(xié)委員、北京市農林科學院院長李成貴說,農村閑置資源中很大一塊是宅基地,這是一種巨大的浪費。
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農村改革的不斷深入,農村的資產規(guī)模已經(jīng)不小,農民手頭的資產不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù):以臺州為例,2017年臺州村集體資產總額達到413.7億元,農民家庭固定資產規(guī)??傤~預計超萬億元以上(不包括土地經(jīng)營權收益)。但是,農村產權還未全面激活,農村的資產還都處于“沉睡”狀態(tài),難以轉變?yōu)檗r民實實在在的收入。
據(jù)了解,自2015年以來,國家安排33個縣作為農村土地制度改革試點,在農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議,應加快試點,進一步拓寬試點范圍和領域,將各地試點的成功經(jīng)驗上升為制度推廣落地。還要實現(xiàn)“權跟人走”,農村的土地承包經(jīng)營權、農村集體產權、農民房屋和宅基地使用權等,要跟著農民走,在保障農民基本生活的前提下,創(chuàng)設和推廣更多的農民財產權利抵押貸款方式和經(jīng)營權流轉方式,真正讓“權跟人走”成為現(xiàn)實。
“可以結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,盤活閑置宅基地。”趙皖平建議,鼓勵農民將宅基地退還給農村集體經(jīng)濟組織,通過盤活利用空閑宅基地,促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展,增加農民收入。支持農村集體經(jīng)濟組織、新型農業(yè)經(jīng)營主體、農戶合理利用空閑宅基地,興辦采摘園、農家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農村電商服務網(wǎng)點等,配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產品,打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌,延伸消費鏈、產業(yè)鏈、價值鏈,為擁有閑置宅基地的農戶合理增收。
全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議,要探索農房“三權分置”。合理劃分農房所占土地、地上建筑物產權、農房經(jīng)營收益權益歸屬界限,并正確處理好農村土地集體所有、地上建筑農戶個人所有、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關系,探索農村集體組織以出租、合作、合資等方式,引入工商資本,盤活利用空閑農房及宅基地,增加農民財產性收入。
李成貴提醒說:“中央明確指出,不得違規(guī)違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。這是紅線,堅決不能碰。”