2018-11-08 17:21:19 葉興慶
【編者的話】中國改革開放發(fā)端于農(nóng)村。改革開放40年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村改革取得了巨大成就。農(nóng)村改革的全面深化，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供了不竭的強大動力。在改革開放40周年之際，結合改革實踐的新進展，梳理農(nóng)村改革的歷史脈絡，展望農(nóng)村改革的趨勢走向，對新時代全面深化農(nóng)村改革、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都具有重要意義。
在我國40年的改革進程中，農(nóng)村改革一直引人注目。這一方面是因為我國改革大幕是從農(nóng)村開啟的，農(nóng)村改革初見成效增強了全社會推進改革的信心和決心；另一方面也是因為農(nóng)村在我國經(jīng)濟社會中占有重要地位，把農(nóng)村改革這篇文章做好了，有利于推動其他領域改革。在改革開放40周年之際，有必要結合改革實踐的新進展，對農(nóng)村改革的歷史脈絡進行再梳理，對未來農(nóng)村改革走向進行展望。
農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變化
黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村改革走過了光輝歷程?！吨泄仓醒腙P于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》確立了農(nóng)村改革的重要指導思想，即在經(jīng)濟上充分關心農(nóng)民的物質利益，在政治上切實保障農(nóng)民的民主權利。40年來，沿著這一指導思想，農(nóng)村改革闊步前進，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生歷史性變化。
其一，農(nóng)民與土地的關系發(fā)生歷史性變化。改革開放以來，中央關于農(nóng)村土地制度的改革安排，始終遵循著生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力的客觀規(guī)律，始終堅持尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民的權利，農(nóng)民與土地的關系發(fā)生歷史性變化。改革伊始，以小崗村為代表的部分地方率先實行大包干改革，也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農(nóng)民拿到生產(chǎn)經(jīng)營自主權，交夠國家、留足集體、剩下全是自己的。上世紀80年代中期開始，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民開始分工分業(yè)，土地承包經(jīng)營權開始發(fā)生流轉。1984年中央1號文件規(guī)定，土地承包期一般應在十五年以上。1993年中央11號文件規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變?！掇r(nóng)村土地承包法》以及《物權法》等對此進一步作了細化部署。黨的十九大報告明確指出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。
經(jīng)過40年的演變，農(nóng)民與土地的關系發(fā)生了巨大變化。對沒有發(fā)生流轉的土地而言，實現(xiàn)了土地集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權的“兩權分離”，而且農(nóng)戶承包經(jīng)營權的權能不斷擴大；對發(fā)生了流轉的土地而言，土地經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來，出現(xiàn)了所有權承包權經(jīng)營權的“三權分置”。“兩權分離”，充分調動了億萬農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，“三權分置”堅持了土地集體所有權，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權，放活了土地經(jīng)營權，為引導土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎，也為農(nóng)業(yè)剩余勞動力大規(guī)模轉移就業(yè)、進城農(nóng)民市民化提供了可能。
其二，農(nóng)民與村社共同體的關系發(fā)生歷史性變化。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、在農(nóng)村經(jīng)濟社會事務中的地位和作用大大提高，政社合一體制已不適應時代的需要。1983年發(fā)布《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。改革重點是實行新的鄉(xiāng)村治理體制。這些年來，村民自治在不斷地完善。黨的十九大提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，為下一步更好地完善鄉(xiāng)村治理指明了方向和路徑。40年來，通過這一系列改革，農(nóng)民與村社共同體的關系發(fā)生歷史性變化。
其三，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關系發(fā)生歷史性變化。改革開放以來，從農(nóng)村支持城市到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關系在40年間發(fā)生了一系列轉折性、里程碑式變化。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，改革開放以來，國家相繼實行提高統(tǒng)派購價格、減少統(tǒng)派購品種、全面市場化等改革，工農(nóng)產(chǎn)品交換關系朝著有利于農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。農(nóng)業(yè)財稅政策也發(fā)生了轉折性變化，取消農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)業(yè)補貼。此外，國家在農(nóng)村實行了一系列社會保障制度，推動資源要素向農(nóng)村配置，公共財政的陽光更廣地照耀農(nóng)村，公共財政的雨露更多地滋潤農(nóng)民。
深化農(nóng)村改革要堅持問題導向
當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入了全面深化的新階段。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國邁向現(xiàn)代化強國目標的一項重大戰(zhàn)略。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興目標，必須堅持問題導向，與時俱進全面深化農(nóng)村改革。
第一，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)勞動力轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不斷分化，給進一步處理好農(nóng)民和土地的關系提出了新要求。在新形勢下，要按照所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的思路，推進耕地、林地、草原等農(nóng)用地制度改革，明確土地集體所有權的存在形式和具體權能;對承包權合理賦權，在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權實現(xiàn)形式，探索承包權市場化退出機制;盡快明確第三方經(jīng)營權的權利屬性和具體權能，為新型經(jīng)營主體的發(fā)展提供制度保障。處理農(nóng)民與集體經(jīng)營性建設用地的關系，主要途徑是將這些土地產(chǎn)生的收益納入集體收益，并保障集體成員的民主管理權和收益分配權。處理農(nóng)民與宅基地的關系，應逐步擴大農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權的權能，可考慮以“房地一體”確權登記頒證為改革基礎，以“先房后地、地隨房走”為賦權邏輯，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
第二，加快構建符合我國發(fā)展階段和世貿(mào)組織規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)支持保護制度。近年來，我國積極推進稻谷和小麥增強最低收購價政策彈性、部分農(nóng)產(chǎn)品實行價格或收入保險等改革，取得了一定成效。但我們仍需要清醒地看到，未來我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化和農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象會進一步加劇，我國與主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對象國的農(nóng)產(chǎn)品成本和價格倒掛幅度亦會進一步擴大，我們應在分析研判未來發(fā)展趨勢的基礎上，對農(nóng)業(yè)支持保護制度進行系統(tǒng)性改革。一是大幅度減少市場價格支持，大幅度增加一般服務支持，特別是要增加農(nóng)田整理、水利設施、研發(fā)推廣、農(nóng)民培訓等方面的投入。二是以綠色生態(tài)為導向完善相關補貼制度，引導農(nóng)民保護耕地地力，減少化肥和農(nóng)藥使用量，實現(xiàn)畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場定價，價補分離、補從史定”的思路，改革重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度。可考慮對產(chǎn)量和產(chǎn)能按不同的原則進行治理，由市場供求關系決定生產(chǎn)者價格，把隱含在托市價格中的財政補貼剝離出來，按照歷史產(chǎn)量或面積進行補貼，以實現(xiàn)補貼與當期生產(chǎn)脫鉤。
第三，按自治法治德治相結合的思路健全鄉(xiāng)村治理體制。當前及今后一個時期，我國鄉(xiāng)村治理面臨主體和客體的深刻變化。在新形勢下，我們要堅持自治為基、法治為本、德治為先，不斷健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。在自治方面，要加強農(nóng)村群眾性自治組織建設，健全民主決策程序，繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作，促進治理重心下移、治理半徑縮短。在法治方面，要強化法律在維護農(nóng)民權益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位，引導農(nóng)民和村干部尊法學法守法用法。在德治方面，要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范，結合時代要求進行創(chuàng)新，強化道德教化作用，引導農(nóng)民向上向善，降低行為的不確定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有其功能和適用范圍，三者的邊界是動態(tài)變化的。當前和今后一個時期，我們要不斷健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，促進自治法治德治有機結合，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。 （作者系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員）
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