2018-12-29 15:30:00 張 雪 喬金亮
近日，《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉、〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。此次提交的草案因涉及農(nóng)村“三塊地”改革，備受社會(huì)關(guān)注。
對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，最關(guān)心的莫過(guò)于土地權(quán)益。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革被統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)村“三塊地”改革。2015年，相關(guān)改革開(kāi)始在全國(guó)33個(gè)地區(qū)實(shí)行試點(diǎn)，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，有關(guān)探索為相關(guān)法律修訂完善提供了參考依據(jù)。
自然資源部部長(zhǎng)陸昊在對(duì)草案作說(shuō)明時(shí)表示，草案堅(jiān)持了問(wèn)題導(dǎo)向，為破解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補(bǔ)充了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、先簽協(xié)議再上報(bào)征地審批等程序；為完善對(duì)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，修改了征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫取?/p>
在“三塊地”改革中，最難啃的骨頭是征地制度改革。我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過(guò)寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、安置途徑單一等缺陷。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)表示，我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，城市與農(nóng)村土地分屬?lài)?guó)家和農(nóng)民集體，同時(shí)地方政府壟斷了建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，在土地增值收益分配中政府占有份額過(guò)高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過(guò)低。
陸昊表示，草案在規(guī)范征收程序方面，要求市、縣政府申請(qǐng)征收土地前開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見(jiàn)、組織開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期工作，與擬征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，方可申請(qǐng)征收土地。
征地的利益補(bǔ)償和保障機(jī)制是社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。陸昊表示，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定；考慮到農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用對(duì)被征地農(nóng)民住有所居和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的重要性，將這兩項(xiàng)費(fèi)用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英介紹，按照現(xiàn)行法律，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能入市，如果要入市交易，必須通過(guò)變更為國(guó)有土地之后方可。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市改革后，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同地同權(quán)同價(jià)。業(yè)界認(rèn)為，這對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高用地保障，無(wú)疑是件好事。
從浙江德清敲響全國(guó)“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市逐步開(kāi)花結(jié)果。試點(diǎn)地區(qū)積極開(kāi)展就地入市、調(diào)整入市和整治入市，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。中央農(nóng)辦副主任韓俊此前曾專(zhuān)門(mén)去德清調(diào)研。他介紹，全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地超過(guò)1萬(wàn)畝，如果都上市交易，不僅可為農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)20億元以上的收入，還能為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供土地支撐。
據(jù)介紹，草案明確了入市的條件。對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，明確用地供應(yīng)、動(dòng)工期限、使用期限、規(guī)劃用途等；同時(shí)，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的管理措施。要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。
“老舊房屋拆不掉，新增人口無(wú)地批”。“空心村”是一個(gè)令人頭痛的問(wèn)題，隨著青壯年進(jìn)城，不少農(nóng)村宅基地大量閑置，也存在“一戶(hù)多宅”等問(wèn)題。截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地2.85億畝。其中，2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。改革試點(diǎn)以前，農(nóng)村宅基地制度的基本特征是無(wú)償取得、一戶(hù)一宅、面積法定、限制轉(zhuǎn)讓。
在宅基地制度改革的探索下，并在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動(dòng)下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項(xiàng)改革均取得了積極進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，試點(diǎn)地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地約14萬(wàn)戶(hù)、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元，群眾獲得感明顯增強(qiáng)。
草案還提出了健全宅基地權(quán)益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求和各地現(xiàn)狀，規(guī)定對(duì)人均土地少、不能保障一戶(hù)一宅的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的權(quán)利；下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，原則規(guī)定允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。
可以預(yù)期，隨著相關(guān)法律的修訂完善，新一輪農(nóng)村土地制度改革持續(xù)推進(jìn)，必將提高土地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，逐步釋放出巨大的改革紅利。
編輯：任靜
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