2019-05-15 09:20:18
桂華
破解村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，一是要逐步解決遺留問(wèn)題，二是要防控新生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從根子上解決新生債務(wù)問(wèn)題，需要正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要改變財(cái)政資金投入機(jī)制，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)需量力而行。
日前，據(jù)媒體報(bào)道，當(dāng)下鄉(xiāng)村振興深入推進(jìn)，不少農(nóng)村村容村貌發(fā)生巨變。但在大力建設(shè)過(guò)程中，一些村集體負(fù)債過(guò)高，有的地方村均負(fù)債數(shù)百萬(wàn)元，且越是“明星村”“典型村”，債務(wù)越重。此外，村債還呈現(xiàn)出“舊債未消、新債又來(lái)”的特點(diǎn)。
村級(jí)債務(wù)是困擾基層治理的難題。據(jù)《半月談》報(bào)道，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心2018年發(fā)表的一份調(diào)查報(bào)告指出，截至2006年底，全國(guó)村級(jí)債務(wù)規(guī)模為4000億元。由于此后沒(méi)有開(kāi)展此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作，村級(jí)債務(wù)缺乏全國(guó)性的數(shù)據(jù)。近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移力度加大和農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作的有效推進(jìn)，村級(jí)遺留債務(wù)規(guī)模有所下降。但與此同時(shí)，部分地區(qū)在實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，又催生出新型村級(jí)債務(wù)。
不同時(shí)期村級(jí)債務(wù)的成因有所差異。稅費(fèi)改革之前，農(nóng)民承擔(dān)農(nóng)村基層治理成本，上世紀(jì)九十年代中后期農(nóng)村債務(wù)水平一路飆升。這一時(shí)期造成村級(jí)債務(wù)的原因，包括農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)擴(kuò)大、基層治理不規(guī)范和部分地區(qū)村鎮(zhèn)兩級(jí)組織從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。稅費(fèi)改革之后，公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋，基層治理和農(nóng)村公共建設(shè)成本開(kāi)始由國(guó)家承擔(dān)。但為了調(diào)動(dòng)基層積極性，不少類(lèi)型的政府項(xiàng)目資金落地時(shí)，需要按照比例配套，一些集體經(jīng)濟(jì)弱的村莊舉債開(kāi)展村莊建設(shè)，形成村級(jí)債務(wù)。近些年，一些地區(qū)基層政府大力推動(dòng)村莊經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，打造鄉(xiāng)村全域旅游，誘發(fā)村級(jí)債務(wù)新風(fēng)險(xiǎn)。
村級(jí)負(fù)債的負(fù)面效應(yīng)很大。以湖北省為例，部分縣市村級(jí)負(fù)債平均近百萬(wàn)元。這些村級(jí)債務(wù)，一部分是稅改前當(dāng)?shù)卮逦M織以公家名義向私人借款，用于完成上級(jí)政府當(dāng)時(shí)下達(dá)的“三提五統(tǒng)”任務(wù)。這類(lèi)借債已經(jīng)拖了二十多年，一些當(dāng)事人甚至直到離世都沒(méi)有等到問(wèn)題的解決。村級(jí)債務(wù)鎖定后，鄉(xiāng)村組織的公信力受到影響，部分農(nóng)戶拖欠政府的稅費(fèi)“不了了之”，當(dāng)年積極繳納稅費(fèi)和借款給村組織的農(nóng)戶，其中一部分人從之前的“積極分子”轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮?jí)工作中的“釘子戶”，村級(jí)公共事務(wù)屢屢受到這些私人債權(quán)人的阻撓。部分負(fù)債嚴(yán)重的村莊，村級(jí)工作只能維持基本局面，基層治理工作很難展開(kāi)。一些村級(jí)組織為了自行化解債務(wù)，將“四荒地”、水面、林木等集體資源一次性變現(xiàn)，造成村莊集體經(jīng)濟(jì)倒退。
破解村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，一是要逐步解決遺留問(wèn)題，二是要防控新生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。遺留債務(wù)中最緊迫的是村級(jí)組織公對(duì)私借款欠款部分，對(duì)此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)需要在全面調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性政策，由財(cái)政兜底解決。當(dāng)前，需要密切注意村級(jí)新生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題。從根子上解決新生債務(wù)問(wèn)題，需從以下三個(gè)方面入手。
一是正確定位鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。回顧村級(jí)債務(wù)形成歷史可以看出，在鄉(xiāng)村積極發(fā)展和積極建設(shè)時(shí)期，由于投入力度大反而更容易發(fā)生村級(jí)債務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展新階段，部分地區(qū)基層政府制定了全域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。避免在振興鄉(xiāng)村的過(guò)程中出現(xiàn)新的村級(jí)債務(wù)，關(guān)鍵在于將鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)戰(zhàn)略工作來(lái)抓。因此，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)分階段推進(jìn)：2035年之前農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)不會(huì)變，這一階段的鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)定位于“底線目標(biāo)”，做好“補(bǔ)短板”，為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活秩序；到2050年左右城鎮(zhèn)化結(jié)束后，農(nóng)村人口大幅減少，再實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)齊”，真正進(jìn)入“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的階段。
二是改變財(cái)政資金投入機(jī)制。在事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活的農(nóng)村必需公共品方面，包括農(nóng)田水利、安全飲水工程、道路村村通等，加大政府財(cái)政投入力度，減少基層配套要求。做好涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村公益建設(shè)中的農(nóng)民參與機(jī)制，解決農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問(wèn)題。優(yōu)化對(duì)基層政府的考核機(jī)制，改變基層干部的政績(jī)觀，杜絕鄉(xiāng)村建設(shè)中“造盆景”“堆亮點(diǎn)”的現(xiàn)象。
三是村莊集體的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)行為當(dāng)慎重。改革開(kāi)放之后，沿海部分地區(qū)抓住市場(chǎng)機(jī)遇，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代后，隨著買(mǎi)方市場(chǎng)向賣(mài)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)逐漸回落。這之后我國(guó)絕大部分農(nóng)村集體組織退出市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，少部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村莊，主要依靠土地開(kāi)發(fā)、物業(yè)出租獲得收入。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心在城市，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間有限，只有少部分區(qū)位條件優(yōu)越的城中城郊村，有機(jī)會(huì)借助政府土地開(kāi)發(fā)政策而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，占全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型村莊，需慎重對(duì)待村莊集體的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)行為。
（作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、博士生導(dǎo)師）
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