2019-11-18 14:00:49 石亞楠
2016年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）聯(lián)合印發(fā)了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》。方案明確，在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，將政策目標(biāo)由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。
三年來，中央財(cái)政從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，初步構(gòu)建了以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和補(bǔ)貼制度，有力地助推了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
改革理念——以綠色生態(tài)為導(dǎo)向
促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展正成為財(cái)政支農(nóng)政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革中，遵循“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的思路，東北建立起玉米大豆“市場化收購”加“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的新機(jī)制，新疆實(shí)施了棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)。通過改革，在建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場形成機(jī)制的同時(shí)，也調(diào)整優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，水土資源得到合理配置。東北大豆種植恢復(fù)性增長，非優(yōu)勢區(qū)玉米面積適當(dāng)調(diào)減，新疆次宜棉區(qū)逐步退出棉花生產(chǎn)，改變了多年無序擴(kuò)張發(fā)展的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。
在農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革中，將種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼“三補(bǔ)合一”，支持方向調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵各地創(chuàng)新補(bǔ)貼方式方法，引導(dǎo)農(nóng)民采取秸稈還田、深松整地、科學(xué)施肥用藥、推進(jìn)病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和綠色防控等綜合措施，穩(wěn)步提升耕地地力水平。
在漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策改革中，通過調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼方式，財(cái)政補(bǔ)貼與用油量徹底脫鉤，并用5年時(shí)間，將國內(nèi)捕撈業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼降至2014年補(bǔ)貼水平的40%，使國內(nèi)捕撈漁船數(shù)和功率數(shù)進(jìn)一步減少，捕撈強(qiáng)度得到有效控制。同時(shí)，騰出資金加大近海捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、海洋牧場補(bǔ)貼力度，促進(jìn)水生生物資源養(yǎng)護(hù)。
增量傾斜——加大生態(tài)資源保護(hù)補(bǔ)貼投入
強(qiáng)化耕地、草原、漁業(yè)資源等重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)利用，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的一個重點(diǎn)方向。
對于耕地資源，中央財(cái)政通過支持測土配方施肥、農(nóng)機(jī)深松整地等，穩(wěn)步提升地力。在東北，黑土地保護(hù)試點(diǎn)穩(wěn)步擴(kuò)大。2016年起，中央財(cái)政有力有序推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，試點(diǎn)面積由2016年的616萬畝增加到2019年的3000萬畝。在東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)和長江流域，支持開展了玉米大豆、水稻油菜等輪作試點(diǎn)。在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，支持實(shí)施了休耕試點(diǎn)。通過輪作休耕，實(shí)現(xiàn)了用地養(yǎng)地結(jié)合。為了保證試點(diǎn)政策有效落實(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部強(qiáng)化了信息化管理手段。“輪作耕地四至數(shù)據(jù)信息全部上傳，上級部門利用衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測。輪在哪里，輪了多少，全部上圖，一目了然。”內(nèi)蒙古阿榮旗農(nóng)技推廣中心主任平翠枝介紹。
對于草原資源，啟動實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，擴(kuò)大了實(shí)施范圍，提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政對履行草原禁牧和草畜平衡義務(wù)的牧民分別按照每年每畝7.5元、2.5畝的測算標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵政策實(shí)施以來，甘肅省瓜州縣鎖陽城鎮(zhèn)東巴兔村已經(jīng)退化的草原又煥發(fā)了生機(jī)，漫天風(fēng)沙不見了。“我們拿到政府獎補(bǔ)的1萬多元發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖，草原越來越綠，養(yǎng)殖收益也增加了。”農(nóng)牧戶解朝明坦言道，補(bǔ)獎?wù)呒瓤紤]草原生態(tài)保護(hù)，又兼顧生產(chǎn)發(fā)展和民生改善，構(gòu)建了“草原增綠、牧業(yè)增效、牧民增收”的共贏局面。
對于漁業(yè)資源，中央財(cái)政支持在流域性大江大湖、界江界河、資源退化嚴(yán)重海域等重點(diǎn)水域開展?jié)O業(yè)增殖放流，促進(jìn)恢復(fù)或增加漁業(yè)種群的數(shù)量，改善和優(yōu)化水域的漁業(yè)種群結(jié)構(gòu)。2018年起，中央財(cái)政又采取一次性補(bǔ)助與過渡期補(bǔ)助相結(jié)合的方式，對長江流域重點(diǎn)水域禁捕工作給予支持，促進(jìn)水生生物資源恢復(fù)和水域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。
加大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境突出問題治理力度，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革另一個重點(diǎn)方向。為了實(shí)現(xiàn)“一控兩減三基本”的目標(biāo)要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“五大行動”，中央財(cái)政啟動了一批重大項(xiàng)目。
2016年，在環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障重點(diǎn)區(qū)域，國家啟動實(shí)施農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)，2019年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國。試點(diǎn)堅(jiān)持農(nóng)用優(yōu)先、多元利用，激發(fā)秸稈還田、離田、加工利用等各環(huán)節(jié)市場主體活力，探索秸稈綜合利用技術(shù)路線、模式和機(jī)制。在安徽省阜南縣，秸稈收儲點(diǎn)遍布全縣，秸稈產(chǎn)業(yè)成為助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、百姓增收的“香餑餑”。阜南中益農(nóng)業(yè)科技有限公司是該縣秸稈肥料化發(fā)展的主力之一，每年消化秸稈12萬噸，產(chǎn)出有機(jī)肥。技術(shù)專家劉有為介紹道，“經(jīng)常使用化肥的土壤，會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)板結(jié)，這種有機(jī)肥可以有效改善土壤結(jié)構(gòu)，明顯降低土壤重金屬含量。”
2017—2019年，國家累計(jì)支持585個畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用，實(shí)現(xiàn)了畜牧大縣糞污治理全覆蓋。項(xiàng)目按照政府支持、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作的原則，以就地就近用于農(nóng)村能源和農(nóng)用有機(jī)肥為主要利用方式，支持新（擴(kuò)）建畜禽糞污收集、利用等處理設(shè)施，以及區(qū)域性糞污集中處理中心、大型沼氣工程，實(shí)現(xiàn)規(guī)模養(yǎng)殖場全部實(shí)現(xiàn)糞污處理和資源化利用，形成農(nóng)牧結(jié)合種養(yǎng)、循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。
在西北，支持建設(shè)100個地膜回收示范縣，推動治理“白色污染”。近年來，甘肅省以地膜回收利用項(xiàng)目為抓手，積極推動地膜回收加工企業(yè)及回收網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，逐步構(gòu)建起布局合理、運(yùn)行有效的農(nóng)膜回收加工一體化模式，有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。
在推動化肥農(nóng)藥減量方面，國家實(shí)施果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動，集中推廣堆肥還田、商品有機(jī)肥施用、沼渣沼液還田等技術(shù)模式；支持農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化社會化統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)，減少農(nóng)藥使用。在江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)貫橐龑?dǎo)農(nóng)民使用綠色農(nóng)藥，開展了綠色農(nóng)藥補(bǔ)貼。果農(nóng)徐建根向記者出示了形似銀行卡的識別卡，高興地說，“獎勵政策很好！結(jié)算時(shí)直接扣除了獎勵金額，剩下的部分我們另付現(xiàn)金，很方便，我們逐漸喜歡上使用綠色農(nóng)藥。”
此外，國家還以河北省黑龍港流域?yàn)橹攸c(diǎn)開展地下水超采綜合治理，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；以湖南省長株潭地區(qū)為重點(diǎn)，連續(xù)支持開展重金屬污染耕地綜合治理……
創(chuàng)新方式——探索綠色發(fā)展的有效補(bǔ)貼模式
為了建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的可持續(xù)機(jī)制，中央財(cái)政不斷深化補(bǔ)貼改革，探索有效模式。
聚焦制約農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和綠色發(fā)展中的突出短板，聚焦解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱領(lǐng)域問題，國家啟動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)試點(diǎn)。補(bǔ)貼資金重點(diǎn)支持作業(yè)成本高、短期效益不明顯、群眾積極性不高的環(huán)節(jié)，支持外部性特征強(qiáng)、單個農(nóng)戶作業(yè)效果差的環(huán)節(jié)，支持資金投入量大、技術(shù)難度高，單個農(nóng)戶做不了的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)集約運(yùn)用環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過試點(diǎn)示范，服務(wù)范圍從小規(guī)模分散向大規(guī)模整建制轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)方式從資源消耗型向集約型轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。
為了使綠色生態(tài)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，國家還實(shí)施了一批以健全完善綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為重點(diǎn)的政策項(xiàng)目。高產(chǎn)創(chuàng)建轉(zhuǎn)型升級為重點(diǎn)作物綠色高質(zhì)高效行動，突出糧棉油糖大宗作物，集成推廣“全環(huán)節(jié)”綠色高質(zhì)高效技術(shù)模式，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。實(shí)施綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目，助推形成了一批以綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、銷售產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)，集科技創(chuàng)新、休閑觀光、種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。實(shí)施地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)行動，一批特色鮮明、具有發(fā)展?jié)摿?、市場認(rèn)可度高的地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品得到保護(hù)提升，市場影響力顯著提升。
三年來，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，一系列以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補(bǔ)貼制度形成政策疊加效應(yīng)，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷向“綠”向好。隨著補(bǔ)貼改革的深入推進(jìn)，綠色生產(chǎn)方式逐步建立，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)、安全、特色的農(nóng)產(chǎn)品供給日益豐富，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的“三贏”格局，為助推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興添上濃墨重彩的一筆。
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