2023-01-03 15:40:02
黨的二十大報告提出，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。
改革開放以來，中國經歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。今天，中國城市發(fā)展進入了由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的階段。越來越多的城市通過立法，積極推進城市更新，不斷滿足人民群眾對城市宜居生活的新期待。
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到了關鍵階段
“看比賽直播時，運動員身后就是有北京冬奧會標志的冷卻塔，遠處還有連綿的西山，簡直太美了！”在擁有“雙金福地”美譽的首鋼滑雪大跳臺前，市民劉阿姨和老伴正在找合適的角度自拍。正是在此地，2022北京冬奧會期間，中國滑雪運動員谷愛凌、蘇翊鳴斬獲兩枚金牌。
始建于1919年的首鋼園，曾是首鋼集團的核心生產區(qū)。北京申辦2008年奧運會成功后，為了兌現(xiàn)綠色北京、綠色奧運的莊嚴承諾，首鋼實施了史無前例的鋼鐵大搬遷。鋼花飛濺的場景不再，留下的是一片高爐與煙囪。
如今走進首鋼園，鋼鐵工業(yè)風與冬奧元素完美融合。無人駕駛、書店展覽、咖啡美食、音樂電競、多樣論壇……昔日的“工業(yè)銹帶”變成“生活秀帶”，洋溢著別樣的生機與活力。
“以前步道又窄又擠，只能擺下兩三張桌子，下水道等設施也不行，現(xiàn)在環(huán)境好太多了，游客絡繹不絕！”談到近兩年重慶山城巷的改造，在這里開了30多年火鍋店的老板印波十分滿意。
山城巷依山而建、沿崖而上，歷經百年滄桑。通過環(huán)境美化和設施完善，一個既有文化味、又富現(xiàn)代感的山城巷出現(xiàn)在大家眼前。印波的火鍋店規(guī)模也擴大至十幾桌，“節(jié)假日忙不過來，還得臨時請服務員?！?strong>
一段時間以來，江蘇省蘇州市北寺塔旁的一條小巷吸引了不少人打卡。這條小巷名為塔影弄，相傳在夕陽西下時，北寺塔的塔影會投射到小巷內?？涩F(xiàn)實中，在弄里住了幾十年的老街坊都覺得小巷名不符實。居民徐阿姨坦言：“以前‘塔影入弄’沒處看，只有老舊、破亂的巷子?！?/p>
隨后，當?shù)貙λ芭M行了改造提升。為了讓小巷更名副其實，還聘請專業(yè)團隊以燈影、光電等藝術手法，再現(xiàn)“塔影入弄”景觀。
首鋼園工業(yè)遺產再利用，山城巷“微改造”，蘇州“塔影入弄”回歸，都是近年中國推進城市更新的縮影。
何為“城市更新”？華南理工大學副教授巫喜麗認為，城市更新，主要是指在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時，通過維護整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對城市空間資源重新調整配置，使之更好滿足人的期望需求、更好適應經濟社會發(fā)展實際。
從國際經驗和發(fā)展規(guī)律看，城市在快速發(fā)展過程中，往往面臨“城市病”：市政基礎設施老化、交通擁堵、環(huán)境污染、歷史建筑數(shù)量多改造難度大……
當前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率已超64%，一些東部沿海城市甚至超過70%。“按照世界城鎮(zhèn)化規(guī)律，一般城鎮(zhèn)化到80%左右就會進入平臺期。”中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉指出，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到了關鍵階段，需要通過城市更新實現(xiàn)高質量發(fā)展。
嚴控大拆大建，鼓勵微改造
黨的十九屆五中全會作出“實施城市更新行動”的重要決策部署，將其列為“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的重大工程項目。
推進城市更新，離不開法治保障。近年來，多地出臺條例，規(guī)范城市更新活動?！侗本┦谐鞘懈聴l例》將自2023年3月1日起施行，《上海市城市更新條例》已于2021年9月1日起施行，《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》已于2021年3月1日起施行……
記者梳理發(fā)現(xiàn)，各地條例內容雖各有側重，但老舊小區(qū)改造都是立法關注焦點。《北京市城市更新條例》規(guī)定，實施老舊小區(qū)綜合整治改造，應開展住宅樓房抗震加固和節(jié)能綜合改造，整治提升小區(qū)環(huán)境，改善小區(qū)居住品質。若加裝電梯，應由業(yè)主表決確定，業(yè)主可依法確定費用分攤、收益分配。《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》提出，舊住宅區(qū)可采取整飾建筑外觀、加建電梯、增設停車位等措施實施綜合整治，并可按規(guī)定啟用物業(yè)專維資金。
搬遷工作是城市更新行動的重要內容?！爸灰粦舨煌?，項目就停擺”的難題如何化解？
《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”機制——舊住宅區(qū)城市更新項目個別業(yè)主經行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協(xié)議時，為維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃實施，區(qū)人民政府可對未簽約部分房屋實施征收。被征收人不服，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。若被征收人在法定期限內既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不搬遷，由區(qū)人民政府向法院申請強制執(zhí)行。
以往城市更新過程中，一些地方沿用過度房地產化的開發(fā)建設方式，出現(xiàn)大拆大建的傾向。如今在各地立法中，嚴控大拆大建、鼓勵微改造成為城市更新的重要原則?！侗本┦谐鞘懈聴l例》明確指出，本市城市更新活動不包括土地一級開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項目。
嚴控大拆大建，才能留住城市的文化與記憶。“城市更新不僅是物質空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內容?！敝袊鞘幸?guī)劃設計研究院院長王凱說。
重視歷史文化保護，是各地城市更新立法“標配”。《北京市城市更新條例》提及修繕修建平房院落時，強調“加強歷史文化保護，恢復傳統(tǒng)四合院基本格局”。《上海市城市更新條例》提出，因歷史風貌保護需要，建筑容積率受限的，可按照規(guī)劃異地補償；新增不可移動文物、優(yōu)秀歷史建筑及需保留的歷史建筑的，可給予容積率獎勵?！渡钲诮洕貐^(qū)城市更新條例》鼓勵實施主體參與文物、歷史風貌區(qū)、歷史建筑的保護、修繕和活化利用及古樹名木的保護工作。
充分調動各方參與積極性
華東政法大學中國法治戰(zhàn)略研究院副研究員孫煜華長期關注城市更新行動。他認為，各地結合本地實際作出有針對性的規(guī)定，但也都秉持了一個原則：政府在掌握城市規(guī)劃權的基礎上，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分調動各方參與積極性。
在首佳顧問咨詢（北京）集團有限公司首席分析師陳潔瓊看來，北京的“勁松模式”是目前老舊小區(qū)改造可復制可推廣的一個案例。
啥是“勁松模式”？簡單來說，就是將小區(qū)公共空間利用經營與物業(yè)服務打包，社會資本通過投資改造，獲得小區(qū)公共空間和設施經營權，提供物業(yè)服務和增值服務。
引入社會資本，帶來“勁松模式”的成功。但實踐中，如何引導社會資本參與并發(fā)揮作用，一直是難題。
“城市更新項目具有業(yè)態(tài)多、投資高、周期長、利潤低等特點，要更加注重運用政策集成和政策創(chuàng)新的手段解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題?！标悵嵀傉f。
為調動市場主體積極性，《北京市城市更新條例》列出一系列激勵保障舉措，如建筑規(guī)模激勵、用途轉換和兼容使用、國有建設用地配置方式、彈性年期供應與土地續(xù)期等，并明確了政府在資金、稅收、金融等方面的支持政策。《上海市城市更新條例》也鼓勵創(chuàng)新土地供應政策，激發(fā)市場主體參與城市更新活動的積極性。
公眾參與同樣是推進城市更新的重要一環(huán)。在城市發(fā)展各階段，形成了各種類型的產權和利益關系，多元利益主體之間的協(xié)調平衡成為必然。
上海和深圳在城市更新條例中提出建立健全公眾參與機制，充分保障公眾知情權、參與權和監(jiān)督權。北京提到建立健全協(xié)商共治機制，包括編制城市更新專項規(guī)劃向社會公開，政府應依法履行重大行政決策程序，暢通公眾參與渠道等。
有人說，城市更新的過程可以視為摸清城市家底的過程。摸清城市家底的一個重要路徑，就是開展城市體檢。有專家建議，政府相關部門應有序開放涉及城市品質提升的數(shù)據(jù)資源，引領社會力量基于數(shù)據(jù)分析，積極開展城市診斷和品質評估，提出建設性意見。
讓城市更健康、更安全、更宜居，是城市更新的目標所向。但推進城市更新，并非越快越好。
“城市更新是一個‘新陳代謝’的過程，需要綜合研究和長遠規(guī)劃，切不可急功近利。片面強調數(shù)量與速度，將給城市帶來損失?！睆V東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院教授謝滌湘表示，要重視更新的質量和人文關懷，根據(jù)更新區(qū)域特點，制定適當目標、采取適宜方式，用“繡花功夫”提升城市品質。
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